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游说机构聚集的华盛顿K街已经成为一种象征

新浪科技 郑峻发自美国硅谷

特朗普爆冷击败希拉里，成为美国第45任总统，让事先一边倒预测希拉里获胜的主流媒体大跌眼镜。在竞选过程中，特朗普旗帜鲜明地将反腐败（Drain the swamp）当作自己的竞选口号，提出了在美国首都华盛顿禁止政府官员离职为企业或外国政府进行游说的计划。这在一定程度上为他争取了不少痛恨腐败的普通民众的选票，也让游说这一现象再次浮出水面吸引了民众的关注。

美国民主政治的里子

什么是游说？如果说国会参众两院和联邦政府机构是美国政治体制的面子，那么诸多游说机构和从业人员就是华盛顿政坛的里子。他们的工作少为人知，影响却又无处不在。这些游说人员通过各种途径，影响着美国国会的政策制定，左右着联邦政府的调查执法，为自己代言的企业和机构争取着诸多权益。

《纸牌屋》重要角色雷米·丹顿就是游说人员

在政治题材的经典美剧《纸牌屋》中，华盛顿游说机构Glendon Hill高级合伙人雷米·丹顿（Remy Danton）在剧中扮演了重要的角色，通过各种合法与非法手段影响着美国政坛，甚至还出任了总统的白宫幕僚长。这个角色的背后有着诸多真实原型人物的影子。

游说者（Lobbyist）的英文一词来源于美国第18任总统格兰特（Ulysses Grant）。他在十九世纪六十年代出任美国总统时，经常去华盛顿的威尔拉德酒店（Willard Hotel），而很多人就等在酒店大堂（Lobby），等待机会向他进言各种政策法案。不过，游说行为的历史远早于此，几乎和美国建国一样悠久。

美国法律允许游说现象的存在。游说行为被视为言论自由之一，受到美国宪法第一修正案的保护。不过，法律也对游说行为进行了严格限制。游说者需要遵守诸多法规，如果违反规定，可能遭受入狱等诸多惩罚。

实际上，游说行为广泛存在于美国联邦、各州县与市的每个级别政府。但在美国首都华盛顿，游说行为主要针对的是国会议员，尤其是制定具体法案的众议院。仅在华盛顿，注册的游说人员就超过1.2万名，主要游说机构大多聚集在K街上。此外，诸多企业也在华盛顿设立了负责公共政策事务的办公室。

通常来说，游说人员需要对美国立法程序、国会运作、游说对象、利益行业都有着丰富的知识。由于需要很强的政府人脉和沟通能力，很多游说人员本身就是离职的联邦政府官员、国会议员或是工作人员。此外，在企业不便自己出马的时候，诸多行业协会更是游说的主力军。

根据1995年的美国游说披露法案（LDA），在联邦级别进行游说的人员必须在参议院与众议院进行登记注册。从事游说行为的机构和公关公司必须定期提交游说行为的相关报告。美国国会规定，国会议员或工作人员不能收取注册的游说人员或是游说机构的礼物、金钱、招待、折扣或是贷款等任何好处。不过，因为收取贿赂而遭受调查的议员与官员也并不鲜见。

根据阳光基金会（Sunlight Foundation）统计，2012年游说行业花在每名国会议员（50名参议员与435名众议员）身上的游说支出就高达1250万美元。当然，即便法律严禁贿赂议员和官员，游说人士依然可以通过诸多其他手段影响到立法者和执法者。

除了自身的人脉关系，游说机构可以为国会议员所在的选区、所支持的非营利机构与基金提供支持，以此曲线换取议员们的利益交换，甚至为政府官员和国会议员在离职后提供一份高薪收入。此外，他们还可以通过赞助行业专家、研究机构和学术高校，在立法过程来影响决策。

重金投入与收买专家

作为美国政治的另一面，游说已经成为美国大型企业的一项必备固定投入。据美国《大西洋月刊》2015年的统计，美国企业每年在游说上的支出高达26亿美元，甚至超过了美国国会每年的预算（众议院12亿美元、参议院8.6亿美元）。

2011年投资研究机构Stratega对美国游说投入最多的50家大公司的数年研究显示，这些大公司的股票表现比同期标准普尔500指数高出了11%。而2009年-2012年美国堪萨斯大学（University of Kansas）和华盛顿与李大学（Washington and Lee University）的一项联合研究显示，大企业进行游说的支出回报比甚至高达220倍。

在华盛顿游说的不仅仅有诸多大企业，还有更多的公会和公益机构，他们也试图通过游说来实现对自身有利的政策。不过，大企业和相关协会的游说支出是工会和公益机构游说支出的34倍。游说支出最大的100个机构中，有95家是代表企业利益。

在大企业的游说阵营中，还包括了一些本该独立的高校和研究机构。《纽约时报》今年的调查发现，美国75家主要智库的内部调查发现，有数十位研究专家同时注册作为游说人员，他们一边在监管争端和诉讼中担任外部顾问或是仲裁员，另一边却以各种咨询名义从大企业收取不菲的费用。一些智库还为游说者、前政府官员以及企业咨询顾问提供了非正式研究员的职位。这些人并不需要披露自己的主要收入来源。

行业专家杰弗里·埃森纳与美国电信运营商有着密切的联系

美国最知名公共政策智库之一的布鲁金斯学院（Brookings Institution）的健康研究项目负责人马克·麦凯兰（Mark McClellan）同时也是强生公司的董事会成员，每年单是董事薪酬高达26.5万美元。麦凯兰在布鲁金斯的研究项目对强生公司的肝炎药物有着诸多帮助。

特朗普拟议委任的联邦通讯委员会（FCC）主席人选——知名智库美国企业研究院（American Enterprise Institute）技术专家杰弗里·埃森纳（Jeffrey Eisenach）一直旗帜鲜明地反对网络中立性，反对将互联网视为公用设施（支持电信运营商基于优先等级对待网络流量，向消耗大量流量的互联网公司收取额外费用）。2015年美国联邦通讯委员会通过了支持网络中立性的决策，而埃森纳的上任或许意味着美国政府在这一问题的立场可能有变。

但埃森纳并不是基于独立立场。他同时也在咨询公司NERA担任高级职务，而这家公司从Verizon和其他电信行业机构获得高额的咨询费用。更令互联网公司感到担忧的是，另一位可能在特朗普政府期间担任联邦通讯委员会要职的是佛罗里达大学教授马克·贾米森（Mark Jamison）；而他此前是美国第四大电信运营商Sprint的游说人士，同样强烈反对网络中立性和其他监管政策。

2013年汤姆·惠勒（Tom Wheeler）出任美国联邦通讯委员会主席之后，就有十多位知名经济学家和学者联名致函呼吁美国否决网络中立性判决。虽然这些专家均在联名信中否认自己收取企业报酬，但他们所提供的支持结论的研究结果中，超过半数都是由电信企业资助的。

在中国政府对高通的反垄断调查中，中国社科院研究员、国务院反垄断专家咨询组成员张昕竹因为在此前研究中收取高通咨询费7.7万美元，违反了利益回避原则遭到专家咨询组的解聘。从某种意义上来说，这同样也是高通对中国政府的游说活动。

谷歌领衔硅谷游说阵营

随着科技行业逐渐成为美国经济的代表，硅谷对华盛顿的游说投入也在不断增长。实际上，硅谷已经和制药、保险、石油等传统行业一道，成为华盛顿K街（游说机构聚集地）的最重要客户之一。与传统巨头相比，市值动辄千亿美元、年营收动辄数百亿美元的科技公司在游说预算方面也毫不逊色。

谷歌不仅领衔硅谷在华盛顿游说阵营的科技巨头，也是国会山游说投入数一数二的企业巨头。早在2012年，谷歌就已经成为美国游说投入排名第二的公司，仅次于美国标志性企业通用电气。而谷歌的华盛顿办公室主要负责公共政策，占地超过5100平方米，面积甚至接近白宫办公用地大小。该部门负责人是谷歌的公共政策和政府关系副总裁苏珊·莫里纳利（Susan Molinari），她曾经连续三届出任纽约州的联邦众议员。

谷歌的游说支出远远超过科技同行

研究机构Statista的数据统计显示，去年谷歌的游说方面支出高达1666万美元，远远高于其他同行；Facebook、亚马逊和微软位列二到四位，游说支出分别为985万、907万和849万美元。而苹果以448万美元排名第五位。随后则是Netflix（132万美元）、Twitter（50万美元）和Uber（47万美元）。

这些财大气粗的科技公司同样也吸引到了华盛顿最好的游说人士，他们与美国政府关系非同一般。硅谷聘请的美国顶级游说人士包括：Facebook全球公关、市场和公共政策副总裁埃列特·施拉奇（Elliot Schrage），他曾是谷歌公共事务副总裁；苹果法务部负责人、高级副总裁布鲁斯·斯维尔（Bruce Sewell）；而前谷歌公共政策总监阿兰·戴维森（Alan Davidson）目前则在美国商务部担任数字经济总监。

值得一提的是，Snapchat的游说机构Heather Podesta+创始人海瑟·波德斯塔（Heather Podesta）就是希拉里第一助手约翰·波德斯塔（John Podesta）的前嫂子，该机构的科技行业客户还有SpaceX和Fitbit。2012年她单是从军火商雷神一家公司收取的游说报酬就高达10万美元，当时正是希拉里担任国务卿的最后一年。而约翰·波德斯塔则是华盛顿人脉最广的人士之一，除了与希拉里私交匪浅，他在克林顿政府和奥巴马政府都担任过重要职位。

谷歌之所以会投入巨资进行游说，也是因为谷歌横跨诸多业务，也与政府的诸多领域政策密切相关。谷歌主要游说的政策包括反垄断、网络隐私、网络安全、无人驾驶、风力发电、无线频谱、无人机等等。

看看几大科技巨头的各自诉求。Facebook的主要游说领域包括：网络安全、数据隐私、技术人才引进、政府接入数据。亚马逊的游说主要涉及：网络带宽、网络视频、网络中立性、IP地址、网络管制、顶级域名、知识产权、企业所得税、网络支付。微软主要关心领域包括：网络安全、隐私、政府采购。而苹果游说活动则主要聚焦：专利改革、企业所得税改革、数字化学习、国际贸易、移动支付。

在某些政策方面，这些科技巨头都有着共同的利益，例如技术人才引进和互联网安全等方面。但各家公司也有自己独有的诉求所在，希望通过政策的微妙倾斜，推进自己的业务发展。例如谷歌大力推动无人车，而亚马逊则更为注重无人机监管方面。

2012年，谷歌因为互联网搜索业务的市场主导地位遭受美国联邦贸易委员会（FTC）长达18个月的调查，可能面临着反垄断调查。这是谷歌迄今面临最为严重的监管危机，为此谷歌迅速采取行动，聘请了多达12家游说机构，并在大选中鼎力帮助奥巴马实现连任。在调查期间，谷歌董事长施密特公开出席了奥巴马的连任竞选活动。

此外，谷歌还有一些更为隐秘的游说举措。这家互联网巨头聘请了联邦贸易委员会的一些前高级顾问，资助了诸多大学和智库机构的研究，投资有政治影响力的非营利性机构和行业协会。例如，在调查期间，美国乔治梅森大学（George Mason University）举办了一场互联网搜索行业的论坛。

但实际上，此次论坛是谷歌赞助乔治梅森大学的法律经济中心举办的，意在影响这些主管部门对谷歌的调查态度。在论坛召开前几周，谷歌向该大学列出了一份详细的邀请嘉宾名单，列出了拟议邀请的国会议员、FTC委员和司法部高级官员，督促乔治梅森的办公人员逐一邀请。

参加此次会议的有美国联邦贸易委员会、联邦与各州司法部门和国会工作人员。在此次会议上，诸多科技和法律专家坚决反对政府对谷歌采取反垄断调查。2013年1月，美国联邦贸易委员会宣布，不会对谷歌进行全面反垄断调查。在这场迄今最大的监管危机前，谷歌得以全身而退。

背书希拉里直接介入大选

除了传统的游说，硅谷科技公司还通过支持总统候选人的竞选，试图更为直接的涉足政治。此次特朗普当选美国总统，最为失望的除了希拉里阵营，还有此前立场坚定支持希拉里的诸多硅谷科技巨头。金融和科技行业是希拉里最主要的两大竞选资金捐赠来源。

在硅谷知名企业领袖中，谷歌施密特、苹果库克、Facebook扎克伯格、亚马逊贝佐斯（亚马逊不在硅谷，但也是科技行业的巨头）等众多科技大佬都公开支持希拉里，并为希拉里竞选阵营筹集了大量资金。而在特朗普当选之后，库克和贝佐斯只能“有些尴尬”地主动向特朗普示好祝贺。

由于特朗普屡有惊人言论，主张提高关税和收紧移民政策，硅谷坚定支持希拉里竞选并不令人惊讶。但除了表面正常的筹款活动支持，一些硅谷大佬甚至直接参与到希拉里的竞选活动，用高科技来助选希拉里。谷歌和Facebook的领导者与希拉里的关系，已经超出了正常的助选范畴。

施密特为希拉里竞选阵营提供了关键的帮助

维基解密公布的邮件显示，Alphabet（谷歌母公司）董事长施密特在希拉里竞选过程中扮演了关键的角色，提供了竞选资金、网络技术以及人员招募等多方面的援助，甚至毛遂自荐希望成为希拉里竞选阵营的外部总顾问。

希拉里竞选主管波德斯塔在邮件中写到，“我和施密特今天会谈，他准备提供资金以及人员招募的帮助，他比我想象的更为恭敬。施密特希望面见希拉里。这不是什么坏事。”施密特对政治的浓厚兴趣并不意外。他在2012年也明确支持奥巴马，去年还出任了美国国防部的顾问委员会主席，负责将高科技和互联网技术引入到美国军队。

在此次大选中，他通过自己投资的数家创业公司为希拉里阵容提供了网站平台、大数据分析方面的诸多服务。实际上，希拉里的网站平台和竞选应用就是在施密特的帮助下搭建的。他的科技团队还为希拉里提供了大数据分析服务，直接帮助希拉里筹集到2.4亿美元的资金，占据了希拉里总筹款额的35%。

另一方面，Facebook的两位核心人物也与希拉里关系密切。同样来自维基解密的资料，Facebook COO桑德伯格去年7月曾经主动联系波德斯塔，表示扎克伯格非常热切地希望会见他，以期了解如何影响扎克伯格非常关心的公共政策，例如移民、教育和基础科学教育等方面。

桑德伯格与希拉里私交甚好

实际上，桑德伯格和希拉里阵营的关系可以追溯到整整二十年前。1996年克林顿总统任期期间，年仅27岁的桑德伯格就曾经担任时任财政部长拉里·萨默斯（Larry Summers）的幕僚长（相当于办公厅主任），直至2001年离职加入谷歌。

这也不难理解为什么今年4月，桑德伯格会直接表示“希拉里将是新总统”了。此前甚至有传言，希拉里出任总统之后，桑德伯格会是财政部长的热门人选。但特朗普的意外当选，让坚定支持希拉里的谷歌和Facebook乃至整个硅谷科技公司大为失望。

特朗普禁令阻止不了游说

游说是美国政治无法回避的另一面。从某种意义上说，也是企业在法律允许的范围内，合法地为自己争取权益的博弈手段。虽然在普通民众看来，首都华盛顿成千上万的游说者就是政府腐败和权利交换的象征，但是要彻底废除游说行为，或许也很难成为现实。

美国政府官员和国会议员并没有公务员制度，在政府换届或是连任选举失败之后，很多官员与议员都需要重新寻找工作机会。特朗普提出官员离职五年内不得担任游说人员的禁令，直接触动了华盛顿很多人的奶酪，能否真正得到落实，依然是个未知数。

在特朗普目前拟议的过渡政府中，一些人员因为从事游说活动而被迫退出，但讽刺的是，接替他们的人选同样也与企业有着密切关系。因为特朗普的游说禁令并没有禁止那些已经不再从事游说行业或者非正式游说的政府工作人员。

他原先打算委任的农业部负责人因为替美国饮料协会（America Association）以及快餐行业游说而被迫退出，但新的替代者却曾经是百事公司的游说人员，每年游说薪酬高达35.4万美元。

或许相对于公开的游说行为，那些隐秘的游说行为更是特朗普难以触及的华盛顿死角。美国政府与国会在制定政策时，通常都会听取征求知名行业专家和学者的专业意见。他们如果没有注册为专业游说人士，并没有义务披露与企业千丝万缕的各种合作关系，通常都成为了企业的公关对象。